中国民航SMS实施与安全绩效管理

2015-04-23

中国民用航空局航空安全办公室副主任李继承

女士们,先生们:
    大家下午好。很荣幸参加此次北京国际航空安全论坛,并得到宝贵的演讲的机会。我今天演讲的题目是:中国民航SMS实施与安全绩效管理。
    分别从两个方面做概括性介绍,首先介绍的是SMS实施工作。中国民航SMS实施过程是安全管理理念和方法转变的过程,在这个过程中,传统的安全观念和做法与系统的安全理念和方法始终在碰撞中产生火花,考验着我们的智慧,考验着我们的能力。
    在这一过程中,我们感谢ICAO,当ICAO要求所有国家都实施SMS之初,SSP还只是一个概念定义;当要求所有国家都要制定SSP之后,又没有阐明其与国家安全监督制度的关系,迫使我们努力去学习、去思考、去厘清SMS、SSP以及与国家安全监督制度之间的相互关系,以及各个要素和砌块之间的内在逻辑,与此同时,我们也注意到ICAO《安全管理手册》(DOC9859)又是一版再版,让我们真正找到了“摸着石头过河”的感觉。还好新的国际公约附件19颁布后,一切的努力都有了答案!而且,我们的努力与答案是一致的。
    时至今日,针对航空公司、机场、空管、维修单位的SMS实施要求都已经被写入规章。《中国民航安全方案SSP》也完成编制并且发布,同时,一部专门的《安全管理》规章(CCAR398)也将于今年颁布。
    根据2014年中国民航安全统计数据,按照CCAR121运行的38家航空公司、CCAR83运行的193家空管单位、CCAR140运行的192家机场单位,以及400多家维修单位都已经建立并实施了SMS。
    总体来讲,自2008年起,随着中国民航SMS建设工作的不断深入,取得了实质性的进展,符合预期要求。当然,在推进过程中也存在一些阶段性问题,主要有以下几方面:
    一是在SMS的理念和方法的理解上,部分单位还存在偏差。正如我们所知,SMS不可能与TACAS或者EGPWS一样,一旦安装,再经过相关培训就能产生立竿见影的效果。这让一些企业管理者心存疑虑,即使是建立起符合规章要求的SMS,往往还依然按照以前的方式管理。
    二是安全信息收集渠道不畅通,主要依赖于强制报告系统收集信息;同时,信息共享工作也相对滞后。
    三是一些单位SMS顶层设计不够完善,各层级和部门之间的安全职责划分和运行机制有待完善。
    四是在风险管理和安全保证两项核心任务实施上还缺少有效的方法指导和工具支持,甚至存在生搬硬套的情况。
    实际上,在SMS建设之初,中国民航局已经针对SMS建设可能带来的变化,着眼于全局性安全监督新方案的制定,在这个新方案里既有对提高安全监管效能的探索,也有以风险管理为基础的SMS整体实施方案。2009年,结合民航“持续安全”理念,我们按照“以审促建、以审促效”的思路着手制定SMS审核方案,并以此作为推进SMS建设的抓手。在2010年在ICAO高级别安全会上,中国民航局向大会提交了关于SMS审核方案的工作文件,并在其后的会议上,提交了SMS审核工作进展信息文件。
    经过近2年的研究,中国民航局完成了SMS审核方案制定,2011年首先在厦航开展了SMS试点的审核,截止到目前,民航局先后对十几家航空公司、机场开展了SMS审核工作。
    SMS审核除了评价SMS的规章符合性外,重点是评价SMS的实施有效性和组织实现安全绩效的能力。
    具体讲,SMS审核包括文件审核、现场审核、报告编写三个阶段的工作。其中,SMS规章符合性检查基本在文件审核阶段完成。
    现场审核阶段是十分重要的环节,要想知道SMS是否在起作用,重要的观察点是看安全管理的方式有没有发生改变。观察这种改变,一般来说,包括企业的安全文化是否朝着成熟的方向发展;管理者是否从推卸责任向积极查找不安全事件原因转变;员工是否会主动报告一些潜在的不安全事件;以及对于员工不安全事件的报告,管理者是不是把反馈的重点放在风险本身,而不是责任的追究上等等诸多方面。
    实际上,发现和识别这些改变并非是一件简单的工作,我们难以通过规章符合性检查去发现这种转变,也难以通过安全检查、问卷调查或者审计等某一单一方式去发现这种改变,因为改变更多隐藏在管理表层行为之下,比如,我们通过问卷调查去了解企业人员对安全氛围的看法,绝大多数人会告诉你他们都会遵守程序规定,但通过观察也许会有不同的结果。因此,在现场审核阶段,必须采用一些策略去发现表层行为之下的实质。这包括选择多种审核方式和审核检查单的制定。目前,SMS审核基础检查项目大约200项。同时,根据不同企业的业务特点,增加了飞行品质监控、使用困难报告、飞行区管理、鸟击管理、外委商安全管理等子检查单,子检查单达到21个,检查项约300项。
    现场审核所获得的结果信息往往是零散的、片面的,我们不能够简单地将结果信息直接作为问题或者缺陷。必须要设计一个有效的信息分析过程。为此,我们基于系统安全、安全要素、风险管理的原理,采用系统工程的方法,设计了SMS审核结果综合分析系统,并通过维度将分析结果展示出来,这包括SMS整体效能情况。
    同时,也可以具体到对某一核心任务的量化表述。当然,SMS审核结果综合分析系统的主要功能在于评价SMS的有效性,并识别和确定有待完善和改进的方面。
    总之,中国民航通过开展SMS审核,推动了行业SMS实施工作的不断深入,更重要的是,找到了一个可以评价SMS是否有效实施并使其发挥功能的有效途径。同时,SMS审核不仅是面向企业的评估工具,实际上,也是民航局完善安全监督制度的有效工具,包括完善安全政策,修订运行规章,以及发现和解决安全关切。
    以上概括性地介绍了中国民航SMS实施情况,接下来,介绍中国民航安全绩效管理工作。
    “不可能管理好你无法衡量的任务”,这条管理学的基本原则,也同样适用于SMS。在SMS建设之初,中国民航的安全绩效是通过事故、事故征候的数量来作为评估安全与否的主要指标,这种安全绩效评估方法存在一定的缺陷,它可能会引导随后的缓解措施仅仅去关注某一特定的事件或者领域,而没有考虑对整个系统的综合评估。
    也就是说,如果我们只是统计事故、事故征候发生的次数和概率,我们难以预知下一起事故、事故征候什么时间发生,为什么会发生?很显然,需要采取新的方法来对事故征候评估方法加以补充。为此,在研究的基础上,我们确定了通过对多个子系统的绩效评估来最终实现对整个系统进行决策分析的绩效管理思路和方法,其中,指标与控制是该方法的核心内容。
    基于这个思路和方法,2010年,民航局选择长沙黄花机场作为安全绩效管理试点,分别从单一子系统的绩效管理入手,比如,减低机场鸟击事件、减低FOD事件,逐步拓展到机场运行安全风险管理的全部。经过三年多试点经验积累,建立起了一套综合的指标体系以及与其配套的预警和控制体系。2013年,中南局将长沙黄花机场安全绩效管理经验推广到中南辖区9个机场,并且取得了较好成效。
    以三亚机场机场为例,初步形成了数据驱动的安全绩效管理模式,建立了不同层级的指标体系,科学设置了预警值和目标值,形成了决策层、管理层和执行层共同参与的安全行动计划,持续对安全绩效水平进行监测和改进。
    机场安全绩效试点最宝贵的经验之一,就是探索出了一套切实可行的基于数据驱动的机场安全绩效管理方法,包括指标体系、预警值和目标值的科学设定方法,以及持续改进运安全行绩效的措施办法,通过安全绩效管理,使SMS风险管理与安全保证两项核心任务得到了加强,基于同样的思路和方法,我们也开展了航空公司安全绩效管理试点工作。2010年,我们选择了三家航空开展先期试点。在此基础之上,2014年民航局再次选择华夏航作为试点单位。
    我们对这次试点工作做了充分准备,并制定了详细的试点方案。在前期准备阶段,多次与公司高层进行沟通,就安全绩效管理达成一致的看法。其后,开展安全绩效管理技术方法培训。接下来是设定安全绩效指标,与之前试点做法不同,我们重新设计了指标设定方法。
    在设计安全绩效指标时,采用了正向分析和反向分析两类方法,将指标分为安全结果类、安全运行类和安全管理类。在指标分类基础上,通过系统和任务分析,进一步确定不同层级指标以及指标间的内在交互关系。最终建立了安全绩效指标210多个。
    为确保安全绩效管理得到顺利进行,修改和增加相关手册和程序也是一个必不可少的重要环节,这包括必要的指导手册和绩效执行程序。除此之外,我们结合绩效指标体系,绩效执行程序,设计开发了安全绩效管理模块,并将此模块集成在华夏航安全管理系统平台中。
    今年3月份,民航局对这次安全绩效试点进行了全面的评估,从评估结果和实际运行情况看,这次试点达到了预期的效果。总结中国民航安全绩效管理工作,应该讲,具有起步早,试点充分的特点,目前基本探索出一套适合航空公司、机场的安全绩效管理方法。并编制了一套较为完整的安全绩效管理指导材料。实践证明,安全绩效管理是有效运行SMS,确保SMS能够按照预期运行的一个重要方法。
    同时,在安全绩效试点过程中,民航局也在积极探索基于安全绩效的监管模式和方法,完成编制了《中国民航安全绩效监管工作程序》,尽管这些方法和程序还有待完善。根据经验,这种通过对绩效指标的动态监察,从而动态调整监察计划和监察重点的做法,可以有效节省监管资源,提高了监察效能,这一点对中国民航尤为重要,目前,面对中国民航快速发展,如何解决日益严重的安全监管资源不足问题已经到了破局之时。
    为做好全面实施安全绩效管理的准备,今年伊始,民航局制定下发了总体工作推进方案,计划利用1年半的时间,在七个地区管理局各选取2家单位开展安全绩效管理试点经验推进工作,在此基础上,中国民航力争在2017年全面实施安全绩效管理。
    从以上介绍的两个方面可以看出,中国民航在推进系统安全建设中,做出了一些有益的尝试、也取得了一定的成绩。当今,全球航空安全管理正处在一个重要变革时期,中国民航愿意与其他国家和组织分享知识与经验,更希望有机会进行深入的专题交流,以便我们更好地致力于中国民航“持续安全”发展。

附件